Como ya hemos comentado, inmediatamente después del accidente en la central nuclear de Fukushima Daiichi se dio prioridad a la estabilización de las condiciones en la central y a la protección de la población mediante medidas que incluyeron la orden de permanecer en espacios interiores y la evacuación de los residentes de las zonas afectadas, así como la imposición de restricciones relativas a los alimentos y al agua potable. A medida que avanzaban los trabajos y se estabilizaban las condiciones en el emplazamiento, se prestó mayor atención a la labor de recuperación del accidente, incluidas la revitalización de las comunidades y la reparación de la infraestructura.

Marco jurídico y regulador para la rehabilitación

El objetivo a largo plazo de la recuperación después de un accidente es restablecer una base aceptable para que pueda existir una sociedad que funcione plenamente en las zonas afectadas. Es preciso tomar en consideración la rehabilitación de las zonas afectadas por el accidente a fin de reducir las dosis de radiación, de acuerdo con los niveles de referencia que se hayan adoptado. En la preparación para el regreso de los evacuados conviene tener en cuenta factores como la reparación de la infraestructura, así como la viabilidad y sostenibilidad de las actividades económicas de la comunidad.

Antes del accidente nuclear de Fukushima Daiichi no existían en el Japón políticas ni estrategias para la rehabilitación después de un accidente. Fue entonces, cuando el Gobierno del Japón estableció una política sobre recuperación y rehabilitación mediante la promulgación de la ‘Ley de Medidas Especiales sobre el Manejo de la Contaminación Ambiental por Materiales Radiactivos Descargados en el Accidente de la Central Nuclear asociado con el Terremoto del Océano Pacífico frente al Distrito de Tohoku del 11 de Marzo de 2011’, en agosto de 2011. Esa Ley contiene disposiciones relativas al establecimiento de un orden de prioridad de los emplazamientos que se deben restaurar, la asignación de fondos para llevar a cabo la labor de rehabilitación, y la participación de las partes interesadas en todo el proceso.

Los primeros pasos al elaborar un programa de rehabilitación consisten en definir niveles de referencia adecuados y establecer una estrategia de rehabilitación para lograr la reducción necesaria de la exposición de la población a la radiación. En la orientación internacional se recomienda seleccionar un nivel de referencia dentro del rango de dosis adicionales de 1-20 mSv/año, en función de las circunstancias existentes.

El "nivel de referencia" es la dosis objetivo que se aplica al conjunto de la estrategia de rehabilitación, pero no es un límite de dosis. En la orientación internacional se recomiendan niveles de referencia comprendidos entre 1 y 20 mSv/año para la exposición adicional de un miembro de la población en las ‘situaciones de exposición existentes’, en función de las circunstancias imperantes.

El gobierno, el órgano regulador u otra autoridad competente, según se haya dispuesto en el marco regulador nacional, establece los niveles de referencia. Normalmente, esos niveles se expresan en términos de cantidades fácilmente mensurables, como las tasas de dosis gamma ambientales (µSv/h) o la actividad depositada por unidad de superficie (Bq/m²), y se derivan a partir de los niveles de referencia empleando modelos y supuestos sobre los hábitos de vida de las personas y sobre el comportamiento de los radionucleidos en el medio ambiente.

Es importante que, al establecer niveles de referencia dentro de este rango de valores, dichos niveles no sean demasiado elevados, ya que ello podría comprometer el objetivo de seguridad requerido, ni demasiado bajos, lo que podría traducirse en un uso no óptimo de los limitados recursos. En las fases iniciales de la rehabilitación en el Japón en 2011, el Gobierno de Japón fijó niveles de referencia que eran deliberadamente bajos y se adoptó un objetivo a largo plazo para los residentes, una vez finalizada la rehabilitación, de una dosis adicional no superior a 1 mSv/año. Este es el valor más bajo del rango especificado en la orientación internacional.

La aplicación de modelos conservadores puede provocar falsas alarmas que pueden llegar a empeorar la situación, forzando traslados innecesarios de ancianos o enfermos que acabarían en defunción y provocando importantes daños psicológicos.

Estrategia de rehabilitación

En 2012 y 2013, las zonas para las que se habían dado órdenes de evacuación se subdividieron nuevamente en las tres categorías siguientes sobre la base de la dosis anual total estimada recibida por las personas que residieran en ellas (figura 8):

• Zona 1 (verde). Zonas en las que la orden de evacuación ya se podía levantar. Se preveía una dosis anual estimada de 20 mSv o menos.
• Zona 2 (naranja). Zonas en las que los residentes no tenían aún permiso para vivir. Se preveía una dosis anual estimada superior a 20 mSv.
• Zona 3 (rojo). Zonas a las que, según las previsiones, los residentes no podrían volver en mucho tiempo. La dosis anual estimada era superior a 50 mSv, y la dosis anual media prevista para el período de seis años después del accidente era de más de 20 mSv.

La estrategia de rehabilitación del Gobierno del Japón estableció un enfoque destinado a reducir rápidamente las dosis de radiación (descontaminación externa) puesto que las restricciones al consumo de alimentos y agua potable, evitaron en gran medida las dosis internas después del accidente. Así, se dio prioridad a la rehabilitación en las zonas residenciales, las tierras de labranza y las zonas forestales adyacentes a las zonas residenciales o agrícolas.

Para facilitar esta tarea, en agosto de 2011 se clasificaron las tierras que debían ser objeto de rehabilitación como sigue (figura 9):

• Zona Especial de Descontaminación. Esta zona se superpone a la anterior ‘Zona de Acceso Restringido’, es decir, a la zona de evacuación en un radio de 20 km alrededor de la central nuclear de Fukushima Daiichi, y a la anterior ‘Zona de Evacuación Deliberada’, situada a más de 20 km de la central, donde la dosis anual adicional para las personas podría superar los 20 mSv en el primer año después del accidente. Dentro de la Zona Especial de Descontaminación, corresponde al Gobierno nacional formular y poner en práctica los planes de rehabilitación.
• Zona de Estudio Intensivo de la Contaminación. Esta zona comprende los municipios en los que se estimó que la dosis de radiación adicional recibida por las personas en algunas partes de ellos durante el primer año se situaría entre 1 y 20 mSv. Los municipios realizan estudios de monitorización para determinar las zonas que requieren descontaminación y ejecutan actividades de rehabilitación en esas zonas, con el apoyo financiero y técnico del Gobierno nacional.

Proceso de rehabilitación

En 2011 se iniciaron varios proyectos piloto. El Organismo de Energía Atómica del Japón realizó en un primer momento una serie de estudios en pequeña escala en dos lugares fuera las zonas evacuadas a fin de determinar la eficacia de la descontaminación para reducir la tasa de dosis en distintos tipos de superficie (por ejemplo, calles, tejados, muros y césped). En estudios posteriores se examinó la viabilidad de descontaminar áreas más amplias dentro de las zonas evacuadas, se evaluó la eficacia de esas medidas para reducir las tasas de dosis gamma ambientales, y se estudiaron las repercusiones para la seguridad de los trabajadores y la gestión de desechos.

Estos estudios piloto desempeñaron un papel importante en la planificación y puesta en práctica de las estrategias de rehabilitación. Facilitaron información sobre la eficacia y aplicabilidad de las técnicas de descontaminación y ayudaron a establecer procedimientos para la protección radiológica de los trabajadores.

En la tabla 1 figuran las medidas de rehabilitación aplicadas de forma generalizada según la superficie a descontaminar. La retirada de la capa superficial del suelo, que genera una gran cantidad de desechos, se utilizó ampliamente en los primeros años de la rehabilitación.

Tabla 1. Medidas de rehabilitación aplicadas de forma general.

Más tarde se aplicaron estrategias de rehabilitación tanto en la Zona de Estudio Intensivo de la Contaminación como en la Zona Especial de Descontaminación, y se lograron avances importantes. Al final de marzo de 2015 estaba casi terminada la descontaminación en la mayoría de las partes de la Zona de Estudio Intensivo de la Contaminación situadas fuera de la prefectura de Fukushima (en aproximadamente el 80 % de los municipios). En la Zona de Estudio Intensivo de la Contaminación dentro de la prefectura de Fukushima se habían descontaminado alrededor del 90 % de las instalaciones públicas, el 60 % de las viviendas residenciales y el 50 % de las carreteras.

Dentro de la Zona Especial de Descontaminación, en marzo de 2015 se habían completado los planes de descontaminación en cuatro municipios. También había finalizado la descontaminación de las zonas residenciales de otros tres municipios. Estaba previsto que la ejecución de la mayoría de los planes de descontaminación de las zonas de descontaminación 1 y 2 de la prefectura de Fukushima concluyera antes del final de marzo de 2016, aunque en algunos casos continuaría hasta 2017 (figura 10).

Impacto económico y social

El accidente y las medidas protectoras implantadas tanto en la fase de emergencia como en la de recuperación incidieron en la forma de vida de la población de las zonas afectadas. Al 30 de enero de 2015, el número de evacuados giraba en torno a 119 000 personas, frente al máximo de alrededor de 164 000 alcanzado en junio de 2012. Las privaciones asociadas a la evacuación, la reubicación y las restricciones al consumo de alimentos son considerables.

El terremoto, el tsunami y el accidente provocaron la destrucción, la degradación y el desuso de infraestructuras (escuelas, hospitales y empresas comerciales, entre otras), tuvieron repercusiones en la actividad empresarial y el comercio, y ocasionaron cambios demográficos debidos a la evacuación de grandes cantidades de personas. Según los informes, era más probable que las familias jóvenes siguieran evacuadas y que las personas mayores regresaran a sus hogares. Los planes de recuperación y revitalización a escala nacional y local tienen en cuenta la importancia de la reconstrucción física y socioeconómica y abordan cuestiones como la reconstrucción de la infraestructura, el apoyo a las comunidades y la indemnización.

Entre los desafíos concretos a que se enfrentaban las personas que estaban en alojamientos temporales figuran una serie de cuestiones de bienestar general físico y mental asociadas a los altos niveles de desempleo y a las dificultades relacionadas con el alojamiento provisional.

La evacuación dio lugar a la pérdida de granjas y empresas. Se dejó de pescar en un radio de 30 km alrededor del emplazamiento (que se redujo a 20 km al final de septiembre de 2011). Se han interrumpido las actividades agrícolas y otras actividades comerciales en una superficie de unos 700 km2 fuera de la Zona Especial de Descontaminación.

Las consecuencias socioeconómicas en el sector agrícola y otras empresas se observaron también fuera de la Zona Especial de Descontaminación y de la Zona de Estudio Intensivo de la Contaminación. Además de la pérdida de empleos y de medios de subsistencia para los afectados, las restricciones al consumo de alimentos, las pérdidas por las exportaciones relacionadas con los alimentos y los bienes de consumo, los costos de monitorización para demostrar el cumplimiento de los criterios radiológicos y el pago de indemnizaciones a las personas afectadas también han tenido repercusiones. Las consecuencias socioeconómicas indirectas son las derivadas de la pérdida de la confianza de los consumidores, no solo en los productos alimenticios, sino también en los productos básicos y empresas de las zonas afectadas.

La política de indemnización establecida se aplica no solo a quienes recibieron la orden de evacuación, sino que también abarca los efectos en los medios de subsistencia y las formas de vida, la pérdida de beneficios debido a las restricciones y la pérdida de confianza de los consumidores, así como los cambios de infraestructura para quienes siguieron en la zona. Asimismo, existen disposiciones específicas para los padres con familias jóvenes y las embarazadas.

Se han puesto en práctica, con el apoyo gubernamental y local, una serie de iniciativas a fin de estimular la revitalización de la prefectura de Fukushima que incluyen la reconstrucción de la infraestructura, el alojamiento y el transporte. Algunas medidas se centran en la recuperación de la confianza de los consumidores en los productos, al mismo tiempo que se promueven el orgullo local y el turismo. Puesto que la disponibilidad de trabajo y empleo son también un factor clave para el regreso de los residentes (o el asentamiento de nuevas poblaciones), otras iniciativas se centran en la reconstrucción de empresas y la creación de nuevas oportunidades comerciales.

Participación de las partes interesadas y comunicación con ellas

Con el avance de las actividades de rehabilitación y recuperación ha aumentado la participación de las partes interesadas y han mejorado las estrategias de consulta y participación. La respuesta al accidente ha ofrecido varios ejemplos que muestran las ventajas de dar participación a las poblaciones afectadas en las actividades de recuperación, desde la consulta y el diálogo hasta las medidas de rehabilitación (denominadas medidas de autoayuda).

La comunicación con la población acerca de las actividades de recuperación es esencial para crear confianza. A fin de comunicar de forma eficaz, es necesario que los expertos entiendan las necesidades de información de la población afectada y faciliten información comprensible a través de medios pertinentes. La comunicación mejoró después del accidente y la población afectada fue participando cada vez más en la adopción de decisiones y en las medidas de rehabilitación.

En la figura 11 se muestra un diagrama de flujo del proceso de puesta en práctica de la rehabilitación y las interacciones conexas con los interesados. En todas las fases de la elaboración de planes y su aplicación se contó con la participación de los interesados y se mantuvieron consultas con ellos. En los casos de rehabilitación de tierras de propiedad privada, antes de iniciar cualquier actividad de rehabilitación es preciso tener el acuerdo de los propietarios.

En un accidente nuclear, los medios de comunicación, tanto tradicionales como nuevos, desempeñan una función importante en la comunicación con el público. El accidente de Fukushima Daiichi se caracterizó por un alto grado de cobertura de los medios de comunicación, mediante Internet, los medios sociales y, en la fase inicial, las emisiones continuas por radio y televisión. La cobertura del accidente duró varios meses y se centró principalmente en los problemas relacionados con el lugar del accidente, así como en las medidas protectoras adoptadas por las autoridades japonesas. Los medios sociales intensificaron las informaciones sobre el suceso y difundieron las opiniones de particulares y de organizaciones no gubernamentales. Se dispuso de una cantidad considerable de información, de calidad variable y con distintos grados de credibilidad.