Antecedentes: la industria nuclear antes de Fukushima

Según el informe Worldwatch sobre la Industria Nuclear Mundial 2010-2011, a principios de abril de 2011 en el mundo se contabilizaban 437 reactores operativos, siete menos que el máximo histórico de 444 reactores alcanzado en 2002. En los años anteriores, se conectaron 25 nuevos reactores a la red y se desconectaron 32, incluyendo los seis reactores de Fukushima que ya no volverán a funcionar. La potencia nuclear nominal mundial era de unos 370 GWe y tradicionalmente había seguido una tendencia ligeramente al alza por las mejoras de potencia y por la sustitución de viejos reactores por otros más modernos y potentes, pero desde 2007 también se había estabilizado.

La producción total de electricidad de origen nuclear, por otra parte, llevaba tres años descendiendo, representando en aquel momento el 13% del total mundial, un 4% menos de lo que representaba en 2006. La mitad de los 30 países que utilizan energía nuclear se encontraban en la Unión Europea y representan casi la mitad de la producción mundial. Francia generaba la mitad de la producción nuclear europea, y seis países: EE UU, Francia, Japón, Rusia, Corea del Sur y Alemania, suponían casi el 75% de la producción eléctrica nuclear mundial. El descenso de la producción eléctrica nuclear por tercer año consecutivo se debía a problemas técnicos en las flotas nucleares de los países más nuclearizados.

En el 2011 se estaban construyendo nuevos reactores en catorce países, todos ellos con retrasos y sobrecostes notables. La Agencia Internacional de la Energía Atómica (IAEA) contabiliza 64 reactores en construcción, doce de los cuales llevaban más de veinte años en este estado y 35 no tenían fecha prevista de finalización. El 75% de los reactores en construcción pertenecían a cuatro países: China, India, Rusia y Corea del Sur. Al haberse reducido sustancialmente las nuevas construcciones, la edad de los reactores en operación seguía aumentando, alcanzando en ese momento los 26 años, y ante las incertidumbres y dificultades económicas que presentaban las nuevas construcciones, las empresas eléctricas abogaban por prolongar la vida útil de sus centrales más allá de los 40 años inicialmente previstos.

Como puede observarse en la figura 1, sólo 12 reactores habían superado la barrera de los 40 años, pero como ilustra la pirámide de edad, este número crecería significativamente con los años, si se generalizaba la política de prologar la vida de los reactores más allá de los 40 años.

Fukushima y el mundo

Inicialmente, la crisis nuclear de Fukushima representó un serio revés para las intenciones anunciadas por muchos países de reconsiderar su uso de la energía nuclear. Pese a todo, la reacción ha sido muy desigual en los distintos países del mundo. A continuación se explica por regiones las distintas reacciones ante el accidente:

Países asiáticos

Así, en los países del sudeste asiático, China, India y Corea de Sur, los planes de sus gobiernos siguen considerando la necesidad de seguir contando con la energía nuclear en sus cestas de generación eléctrica. De hecho, de los 64 reactores nucleares actualmente en construcción en el mundo, el 60% se está construyendo en estos países.

En el caso de China resulta difícil pensar en una reducción de los planes aprobados, aunque sí es probable que se pongan en cuestión cifras mucho más ambiciosas que últimamente se habían puesto en circulación y que ahora sufrirán una desaceleración. Los planes de China para 2020 han fluctuado entre los 40 y los 120 GWe.. Después de Fukushima, el primer ministro Wen Jiabao anunció que “suspendemos temporalmente la aprobación de nuevos proyectos, incluyendo aquellos que se encuentran en etapas preliminares de desarrollo. Primero debemos entender mejor la importancia y la urgencia de la seguridad nuclear y hacer de ella la principal prioridad”. China cuenta en 2016 con 33 reactores en operación y 22 en construcción.

En India, se desencadenaron protestas públicas en casi todos los lugares en los que estaban previstas nuevas construcciones y algunos observadores indicaron que después del desastre japonés le sería muy difícil a cualquier partido vender a la población la energía nuclear. En 2016, en la India hay 21 reactores en operación y 6 en construcción.

En Indonesia, otro país también expuesto a terremotos y tsunamis, el ministro de Medio Ambiente manifestó que no están preparados para construir reactores nucleares y que en su lugar hay que promover las energías renovables y la generación descentralizada.

El caso de Japón lo trataremos aparte más adelante.

Estados Unidos

En Estados Unidos se sometió al conjunto del parque, 104 reactores en operación, a pruebas exhaustivas de evaluación de la seguridad y revisión de los márgenes de diseño con que fueron construidos, con especial hincapié en lo referente a posibles desastres naturales similares a los que provocaron el accidente en Japón. Estas pruebas se han concretado en acciones como el Programa IPE (Individual Plant Examination), Programa IPEEE (Individual Plant Examination for External Events), Programa de Investigación sobre Accidentes Severos, Programa de Gestión de Accidentes, Programa de Mejoras en el Comportamiento de Contenciones y el Programa de Mejoras de Operaciones de Planta.

En Estados Unidos, hay consenso entre demócratas y republicanos para favorecer el arranque de las nuevas construcciones, y se han aprobado un importante catálogo de ayudas, que incluye garantías estatales para el 80% de la inversión. El organismo regulador nuclear (NRC), concedió en el mes de febrero de 2012 una licencia combinada de construcción y operación para dos nuevas unidades en la central nuclear de Vogtle en Georgia, y posteriormente dos más para la central de Virgil Summer en Carolina del Sur.

En Estados Unidos hay 100 reactores en operación en el 2016 y 4 reactores en construcción.

Latino América

En Latinoamérica apenas se ha discutido sobre la conveniencia de esta energía. Los únicos tres países que cuentan con centrales nucleares, Brasil, México y Argentina, mantienen sus planes de construir más. Apenas el 2% de la energía eléctrica latinoamericana proviene de centrales nucleares. Tras el accidente de la central de Fukushima, Venezuela, Perú y Bolivia desistieron de sus planes de desarrollar energía atómica, mientras Chile mantiene una actitud ambigua al respecto. En Latinoamérica hay 7 reactores en operación en el 2016 y 2 en construcción.

Europa

En Europa, se han realizado las pruebas de resistencia en los reactores nucleares de la Unión Europea. Sabremos en profundidad sobre las pruebas de resistencia en el próximo capítulo.

Respecto a las políticas nucleares de los distintos países la impresión general en la opinión pública puede que sea muy distinta de la realidad de los hechos.

En 2010 la Comisión Europea propuso la llamada Estrategia Europa 2020 (EE2020) como marco sobre el que fomentar el crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la Unión Europea, con objetivos específicos en materia de cambio climático y energía.

La EE2020 propone medidas para garantizar el abastecimiento, reducir la vulnerabilidad y mejorar la seguridad energética en la Unión. Como prioridad, la EE2020 plantea objetivos de reducción del consumo mediante la implementación de medidas de eficiencia energética, la integración del mercado de la energía a nivel regulatorio y fiscal, el acceso seguro y asequible a la energía para ciudadanos y empresas, el cambio tecnológico, esencialmente enfocado a la investigación e innovación en energías renovables, redes inteligentes o fusión nuclear, el refuerzo de las relaciones internacionales, especialmente con los países vecinos y el incremento de la interdependencia mediante la implementación de infraestructuras pan-europeas de conexión de gas y electricidad.

En marzo de 2011, el accidente nuclear de la central de Fukushima dio lugar a la decisión del Parlamento alemán de cerrar ocho de las diecisiete centrales nucleares del país y de comprometerse a clausurar progresivamente el resto antes de 2022.

A la luz de esta decisión, una de las cuestiones fundamentales que se plantea es si Alemania podía en 2011 y puede actualmente permitirse la salida radical de la tecnología de generación nuclear sin afectar a su seguridad ni a la del resto de países de la Unión Europea. La otra es si esta salida podría haber provocado un viraje de las políticas comunes al poner en riesgo la seguridad energética.

Al contrario de lo que pueda parecer, Alemania es, dentro de la Europa de los 28 (UE28), el único Estado que ha declarado medidas específicas en su mix de generación a consecuencia del accidente en Japón.

Sin embargo, en diciembre de 2011 la Comisión Europea publicó la Hoja de Ruta de la Energía 2050 , con la intención de dar continuidad al proyecto impulsado por la EE2020 y de analizar el reto de la descarbonización del sistema energético europeo en diferentes hipótesis, así como fomentar la integración del mercado eléctrico, la competitividad y la seguridad energética. En este documento, publicado después del accidente de Fukushima, llama la atención cómo, a pesar de la decisión de Alemania, la Comisión Europea apuesta por la energía nuclear como uno de los ejes para el proceso de transformación del sistema energético:

“La energía nuclear será necesaria para aportar una importante contribución al proceso de transformación energética en aquellos Estados Miembros que la fomentan. Continúa siendo una fuente clave de generación eléctrica de baja intensidad en carbono.”

A finales de 2012, la UE28 disponía de 131 reactores nucleares en operación y 4 en construcción y las previsiones de la ESA (Euratom Supply Agency) para 2032 indican un ligero incremento en la producción de electricidad procedente de nucleares con respecto a 2012, como se observa en la figura 2.

La posición de la Comisión es consistente con la de la mayoría de los Estados Miembros, que han mantenido sus previsiones de desarrollo energético cimentado en las nucleares. Así, Bulgaria mantiene las fuentes nucleares como pilar para asegurar su seguridad energética y mantiene su plan de expansión nuclear más allá de 2015. Del mismo modo, la República Checa, que espera incrementar hasta el 80% la contribución de la energía nuclear en su mix eléctrico en 2060, y Hungría, continúan con sus planes de expansión nuclear. Finlandia, Reino Unido, Eslovenia y Francia construirán centrales nucleares de tercera generación y es previsible que remplacen progresivamente los reactores más obsoletos por nuevos reactores nucleares. Estonia, Letonia, Lituania, Polonia u Holanda han reafirmado su intención de construir nuevas plantas de generación nuclear en los próximos años. Lo mismo que Rumanía, Eslovaquia, mientras que en España no hay planes para construir nuevas centrales ni perspectiva de salida definitiva de la energía nuclear en el medio plazo. Sólo Alemania y Bélgica han adoptado una política clara de salida de las nucleares al tiempo que Austria o Italia mantienen su negativa a incluir la generación con esta fuente en su mix. En Suiza, una iniciativa popular del Partido Verde al gobierno ha dado de plazo hasta 2029 para la eliminación total de las centrales nucleares.

Sólo Alemania ha variado sus planes a corto y medio plazo en referencia a las fuentes de generación eléctricas al decidir, tras el accidente de Fukushima, clausurar todas las centrales nucleares en 2022.

La decisión alemana en 2011 de clausurar ocho de los diecisiete reactores nucleares en operación, supuso una reducción inmediata de la capacidad de generación en Europa de 8 GW. No obstante, después de 2011, todos los países de la UE28 (salvo Alemania) mantuvieron los niveles de generación nuclear y en 2012 incrementaron la producción con carbón y fuentes renovables. Sólo la energía producida con gas natural disminuyó globalmente entre 2011 y 2012.

Por su parte, Alemania incrementó su capacidad de generación con fuentes renovables ligeramente por encima de lo que redujo la nuclear. Concretamente, incrementando entre 2011 y 2012 su capacidad de generación eólica en 2 GW y de solar fotovoltaica en 7 GW.

La clave está en considerar la clausura definitiva de las centrales nucleares germanas antes de 2022 como una decisión repentina e impulsiva del gobierno germano. En realidad es la continuación de una política iniciada en la primera década de los 2000 y que finalmente se plasmó en 2010 en la denominada Energiewende o transición (o revolución, según la traducción) energética.

El término Energiewende fue acuñado por primera vez en 1980 y ha tenido el soporte institucional necesario para convertirse en una realidad después del año 2000, tras el acuerdo entre el Gobierno Federal y las principales empresas de energía para eliminar la electricidad nuclear para uso comercial.

Así, en el año 2002 se publicó el Atomic Energy Act, que comprendía las siguientes acciones:

• Clausurar progresivamente el uso de la energía nuclear para generación de electricidad de uso comercial (vida útil máxima de 32 años).
• Terminar con el uso de la energía nuclear y asegurar la seguridad durante la vida útil de aquellas centrales aún operativas y con licencias.
• Establecer nuevos requerimientos para la gestión de residuos nucleares.
• Incrementar el gasto en seguridad por parte de los operadores de centrales nucleares.

Posteriormente, en el año 2010 una moratoria del gobierno ampliaba una media de 12 años la vida útil de las centrales nucleares sobre lo establecido en el Acto de 2002.

En 2011, tras el accidente nuclear de Fukushima, el riesgo ante la posibilidad de un posible accidente nuclear de dimensiones comparables a las ocurridas en Japón llevó al Gobierno alemán a tomar la decisión, en agosto de 2011, de dejar de generar energía con fuentes nucleares a partir de 2022, retornando al programa previsto en 2002 y a la planificación aprobada en 2010.

Como principal consumidor de energía de la UE28 había miedo de que la decisión del Gobierno Federal pusiera en riesgo el suministro eléctrico, principalmente en el centro de Europa. La reducción drástica y repentina de la capacidad de generación nuclear en 8GW podría resultar en una mayor dependencia alemana de las importaciones de electricidad y, por tanto, en un incremento de la dependencia europea.

Sin embargo, la posición geográficamente estratégica del país, en el centro de los principales mercados regionales de electricidad, la diversidad y fiabilidad de los países de origen de las importaciones de recursos energéticos (Rusia, Noruega y Holanda), así como la disponibilidad doméstica de carbón, deja entrever una posición de superioridad sobre la que, aparentemente, descansa la firmeza de la decisión alemana.

Además de una posición físicamente ventajosa en cuanto a la seguridad de suministro y sin consideraciones políticas y económicas adicionales que pudieron afectar a la decisión del Gobierno Federal, éste también era consciente de la situación del país en relación a los objetivos de descarbonización establecidos en las políticas comunes (EE2020): Alemania estaba cumpliendo con creces las metas europeas y podría incrementar la intensidad de su mix eléctrico sin consecuencias.

Otros países de la UE28 seguramente no hubiesen podido tomar una decisión semejante unilateralmente sin arriesgarse a incumplir los objetivos europeos, poner en riesgo su propio suministro e incrementar su dependencia de terceros países.

No se puede concluir que las políticas europeas hayan cambiado antes y después de Fukushima ni como reacción a la decisión alemana de clausurar sus centrales nucleares.

La puesta en escena del Gobierno Federal y la firmeza de su decisión lograron, al menos en un inicio, poner en jaque a la Comisión Europea al dar pie a plantear un posible efecto sobre la seguridad energética. Son varias, de hecho, las intervenciones de la Comisión después de 2011 que se refieren a la seguridad energética como asunto estratégico sobre el que trabajar a escala comunitaria.

No se puede concluir que las políticas europeas hayan cambiado antes y después de Fukushima ni como reacción a la decisión alemana de clausurar sus centrales nucleares Cabe preguntarse si, en una situación en la que su grado de avance e implementación de las renovables estuviese más atrasado o si su posición geográfica no garantizase el suministro de energía como centro de las redes de interconexión, la decisión que Berlín tomó después del accidente de Fukushima hubiese sido la misma. O, en otro sentido, si Fukushima ha sido la excusa perfecta para Alemania para forzar la implementación de medidas que cuesta poner en marcha.

Japón

Tras el accidente, los seis grupos nucleares ubicados en Fukushima Daiichi sufrieron grandes desperfectos en sus instalaciones como consecuencia del tsunami y quedaron inoperables pasando a situación de desmantelamiento definitivo.

El resto de centrales, es decir, los otros 31 que operaban con normalidad en esa fecha fueron parando secuencialmente según un programa establecido de manera que, en mayo de 2012, las 54 centrales nucleares japonesas estaban paradas. Todas ellas tenían que ser sometidas a una fuerte revisión de seguridad y diseño, con nuevos criterios más rigurosos, para verificar si estaban preparadas para afrontar este tipo de grandes fenómenos adversos. En marzo de 2015, otras cinco plantas fueron también declaradas inoperables y pasaron a situación de desmantelamiento. En este complejo y caótico escenario, agravado por los problemas de infraestructuras (caída de torres de alta tensión, carreteras, puentes, etc.), el gobierno japonés se vio obligado a sustituir de forma programada el 30 % de producción nuclear por el resto de las energías disponibles, que se vieron aumentadas hasta alcanzar el mix energético de la figura 3.

En agosto de 2015 se conectó de nuevo a la red eléctrica Sendai-1, reanudando oficialmente su operación comercial el 10 de septiembre. Sendai-2 se conectó en octubre del mismo año y reanudó oficialmente su operación comercial el 16 de noviembre. A finales de enero de 2016 se conectó Takahama-3, alcanzando su operación comercial el 25 de febrero, y a finales de febrero se conectó Takahama-4. Con éste, cuatro reactores nucleares se encuentran de nuevo en funcionamiento en el país.

El Gobierno japonés aprobó en junio de 2015 un plan para que la energía nuclear contribuya con entre el 20% y el 22% al mix de generación eléctrico del país en el año 2030. Estas medidas están motivadas por la necesidad de reducir el coste de la electricidad para la industria japonesa y reducir el incremento de emisiones de CO2. Por otra parte, sus empresas propietarias han solicitado los permisos para el desmantelamiento de las unidades 1 y 2 de la central de Mihama, Tsuruga-1, Genkai-1 y Shimane-1.